Norge er et land med betydelig lavere befolkningstetthet pr. kvadratkilometer (15) enn det globale gjennomsnitt (60) (https://data.worldbank.org/indicator/EN.POP.DNST). Vi har god plass til å utfolde oss fritt, men til tross for dette er det ikke fritt frem med all bygging. Plan og bygningslovens hovedregel for byggetiltak finnes i lovens § 20-2, hvor det sentrale er at tiltak som definert i lovens § 20-1, må søkes om og gis tillatelse før utførelse.

«Tiltak som nevnt i §20-1, kan ikke utføres uten at søknad på forhånd er sendt kommunen og den deretter har gitt tillatelse.»

Hovedregelen er altså at man må søke om, og få tillatelse før tiltak kan oppføres. Med tiltak menes blant annet oppføring, tilbygging, påbygging, underbygging eller plassering av bygning, konstruksjon eller anlegg, samt vesentlige endringer eller reparasjoner samt bruksendringer av disse tiltakene.

I strandsonen er det strenger regler enn de fleste andre steder. Reglene om bygging i strandsonen, som det som oftest benevnes som, er særregler og finnes i plan- og bygningsloven § 1-8. Bestemmelsen angir hovedregelen om bygging i 100-metersbeltet.

«I 100-metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.

Andre tiltak etter § 1-6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann.»

Dette innebærer at det i 100-metersbeltet langs sjøen ikke er tillatt å iverksette oppføring, rivning, endring, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, terrenginngrep eller opprettelse og endring av eiendom med mindre annet er bestemt i plan.

Kommunen har, som tilsynsmyndighet, plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelsene gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Det følger eksplisitt av lovens § 32-1 ved bruken av ordet skal.

«Kommunen skal forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven.»

Dersom overtredelsen er av «mindre betydning» kan kommunen avstå fra oppfølging.

Strandsone er, som alt grunnareal, et gode med begrenset omfang. Bebygde eiendommer med strandlinje er et knapphetsgode, i hvert fall om man skal vurdere knapphet målt ut fra hvor det bor folk, og hvor folk vil feriere.

De siste årene har vi sett flere eksempler på kommuner som har tatt grep for å sjekke og følge opp tidligere byggetiltak i strandsonen. Det har vært flere kampanjer med slik kontroll, spesielt etter år 2000.

Bergen kommune hadde et stort omfang av undersøkelser av utførte byggetiltak for noen år siden, noe som blant annet resulterte i en Høyesterettdom, HR-2024-2211-A

(link: https://www.domstol.no/no/hoyesterett/avgjorelser/avgjorelser-2024/hoyesterett—sivil/HR-2024-2211-A/). Høyesterett konkluderte med at rivningsvedtaket, i den saken de fikk til vurdering, var ugyldig, med den følge at den i saken omtvistede 74 kvadratmeter store bryggen som var oppført på 1970-tallet ikke var ulovlig.

Den dagjeldende Bygningsloven av 1965 § 84 ga meldeplikt for visse typer byggetiltak. Bestemmelsen nevnte en rekke større tiltak, slik som kaianlegg, bruer og idrettsanlegg, samt «andre varige konstruksjoner og anlegg». Spørsmålet i saken for Høyesterett var særlig om uttrykket «andre varige konstruksjoner» skal leses for seg eller i lys av de eksemplene som er nevnt, altså i relasjon til «kaianlegg, bruer og idrettsanlegg.»

Høyesterett kom til at uttrykket «andre varige konstruksjoner og anlegg» måtte tolkes i lys av de eksemplene som er nevnt i lovteksten. Større brygger kunne være omfattet, men i utgangspunktet ikke brygger beregnet til privat bruk for den eiendommen den ga atkomst til, og som ikke avvek fra normal størrelse og karakter for slike brygger. 

Ifølge kommunens egne undersøkelser i forkant av Høyesteretts behandling, var det mulige ulovligheter på halvparten av de 2 800 undersøkte eiendommene. Kommunens ønske om, og intensjon, med en slik gjennomgang av lovligheten av tiltak i strandsonen var å sikre naturverdiene og allmennhetens tilgang til strandsonen.

Tilsvarende prosjekter finnes i flere kommuner, blant annet i Sandnes kommune som hadde et strandsoneprosjekt for sjekk av byggetiltak i perioden 2002 til prosjektet ble avviklet i 2004. At kommunen avslutter slike prosjekter og at Høyesterett har vært kritisk til kommunens prosesser betyr ikke at ulovlighetsoppfølgingen har tatt slutt. I det videre i denne artikkelen vil jeg se på to nylige vedtak/dommer om kommunens ulovlighetsoppfølging av saker i strandsonen.

Bryggen må forkortes med 1,3 meter i lengden og 39 cm i bredden. Dette var meldingen til huseier i et pålegg om retting datert 2. februar 2026 fra Oslo kommune. Kommunes krav var at bryggen skulle tilbakeføres i tråd med den da kommunen gitte tillatelse som forelå før bryggen var blitt utvidet om lag 10 år tidligere. Saken hadde versert frem og tilbake mellom tiltakshaver, kommune og statsforvalter en rekke ganger allerede før dette pålegget. Innsigelsen fra kommunen, om forkorting av bryggen på 1,3 meter og 39 cm smalere brygge, var siste vedtak fra deres side etter at kommunen tidligere hadde varslet pålegg om å fjerne hele bryggen. Revisjonen av kravet fra kommunen hang sammen med nevnte Høyesterettsdom i saken i Bergen, hvor Høyesterett presiserte legalitetsprinsippets betydning i slike saker og hvor forvaltningen på en klar og entydig måte må vise at byggetiltaket er ulovlig oppført.

Saken på Bygdøy ble etter kommunens pålegg om retting, sendt til statsforvalter som uttalte i sitt vedtak:

«Statsforvalteren finner etter dette at det hersker berettiget tvil om at faktiske avvik ved tidligere akseptert fastbrygge på cirka 15 meter innebærer at det er utført søknadspliktige tiltak uten at det er gitt tillatelse til. Vi finner det derfor tvilsomt at kommunen har hjemmel til å gi pålegg om retting og ilegge tvangsmulkt. Statsforvalteren bemerker at et pålegg om retting etter pbl. § 32-3 er å anse som inngripende tiltak, og det må derfor ikke være tvil om at det foreligger en ulovlighet som bygningsmyndighetene kan kreve rettet.»

Kommunen hadde i sitt vedtak fastholdt at bryggen ble utvidet i 2016/2017 og de hadde basert seg på egne fotogrammetiske målinger (målinger basert på foto), som ikke stemte med grunneiers faktisk måltakinger. Klager anførte at det var utvilsomt at kommunens fotogrammetriske målinger var unøyaktige da de dokumenterte målinger, utført med tommestokk viste at bryggens lengde ble målt til 14,6 meter. Eier hevdet at det tidligere var gitt tillatelse til en brygge på ca. 15 meter.

Kommunen har uttalt at de tar avgjørelsen fra statsforvalter til etterretning.

Sandnes kommunes traff følgende vedtak den 21. mars 2025 i sak om ulovlighetsoppfølging, kommunens saksnummer ULOV-22/00862:

«Vi pålegger dere å rette de ulovlige forholdene. Retting innebærer ett av følgende alternativer:

1. De deler av tiltakene det er gitt tillatelse til, må samsvare med godkjente tegninger. De deler av tiltakene det ikke er gitt tillatelse, må fjernes.
2. Det må innhentes nødvendige tillatelser til tiltaket. Tiltakene vil være lovliggjort når det er utstedt ferdigattest for dem.»

Vedtaket gjaldt riving eller retting av en brygge med tilhørende sjøhus, lysthus, garntørke og tre levegger. Kommunen ila eier dagmulkt fra utløp av rettefrist til retting skjedde. Rettefristen ble utsatt i påvente av sakens utfall i domstolen, etter at eier stevnet kommunen for å få kjent ulovlighetsvedtaket ugyldig.

Eier påberopte seg en rekke forhold som skulle gi grunnlag for at kommunens vedtak var ugyldig.

1. Det ble anført at eier gjennomgående hadde opptrådt i god tro, fulgt gjeldende prosedyrer og innrettet seg etter veiledning fra kommunens bygningsmyndigheter. Det ble vist til at tiltakene ble meldt, søkt om, nabovarslet og i flere tilfeller gjennomført under aktiv oppfølging fra kommunen. Bryggen som ble oppført i 1991, ble etablert i samsvar med tillatelsen gitt av kommunen 9. oktober 1991.
2. Kommunen hadde ved tilsyn av eiendommen i 2009 avstått fra ulovlighetsoppfølging på tiltaket. Det ble aldri formelt gitt tilbakemelding til eier at kommunen avstod fra ulovlighetsoppfølging, men det var på det rene at det ikke ble gjort noe mer og at de påståtte ulovligheter som dannet grunnlag for rettssaken fikk nytt saksnummer hos byggesaksavdelingen i kommunen. Ettersom kommunen avstod fra oppfølging i 2009 var de rettslig forhindret fra å følge opp saken på ny, jf. plbl. § 32-1 annet ledd.

Retten henviste på dette punktet til Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (2019) s. 626: «For bygningsmyndighetene innebærer en beslutning etter § 32-1 annet ledd at saken er ferdig. De kan ikke ombestemme seg og likevel forfølge saken.»

3. Det var uforholdsmessig å kreve fjerning av tiltakene jf. plbl. § 32-10. Vedtaket var også grovt urimelig etter myndighetsmisbrukslæren.
4. Det forelå betydelig usikkerhet knyttet til både rettstilstand og bevis. Eier mente at han hadde handlet i god tro. Kommunen hadde utvist langvarig passivitet og svikt i veiledning. Et krav om riving etter mer enn 30 år vil påføre ham en urimelig og uforholdsmessig byrde, i strid med kravet til forholdsmessighet og eiendomsvernet etter EMK.
5. Det forelå saksbehandlingsfeil idet det ikke, etter eiers syn, var tilstrekkelig klart hva som kreves for å etterkomme pålegget og at pålegget var i strid med kravet til begrunnelse av vedtak i forvaltningslovens §§24 og 25.

Tingretten innledet saken med å konstatere at «Strandsonevernet er i realiteten blitt skjerpet utover 2000 tallet.»

På grunn av det svært krevende bevisbildet ble det vanskelig å vurdere de rettslige og faktiske spørsmålene som ble reist i saken på separat grunnlag. Retten fant det mest hensiktsmessig å drøfte spørsmålene samlet under myndighetsmisbrukslæren. Retten kom til at vedtaket var ugyldig, fordi det etter en samlet vurdering var grovt urimelig.

«Summen av alle momentene som retten har drøftet, gjør at kommunens vedtak er grovt urimelig.»

Kommunen har plikt til å drive ulovlighetsoppfølging etter plan- og bygningsloven § 32-1 første ledd. Det går fram av andre ledd i bestemmelsen at kommunen kan unnlate å forfølge ulovlige forhold «av mindre betydning». Kommunen kan i så fall etter eget skjønn avstå fra å forfølge ulovlige forhold.

I den grad ulovligheter følges opp, følger det av plan- og bygningsloven § 32-10 første ledd, at sanksjoner, herunder tvangsmulkt, skal stå i «rimelig forhold til ulovligheten». Dersom den private part, som har mottatt et enkeltvedtak fra en offentlig instans er uenig i dette kan det angripes ved domstolene.

Domstolsprøvingen av sanksjoner etter plan- og bygningsloven bygger på de generelle prinsippene om domstolsprøving av forvaltningsavgjørelser som er utviklet gjennom rettspraksis. I saker som gjelder vedtak basert på forvaltningens frie skjønn, har domstolene kompetanse til å prøve rettsanvendelsen, saksbehandlingen og om vedtaket bygger på riktig faktum. Det konkrete skjønnet prøves ikke, utover en overordnet kontroll om skjønnet er tilstrekkelig bredt og saklig, samt at resultatet ikke fremstår som åpenbart urimelig.

Hvordan kommunens sanksjoner kan overprøves av domstolen, oppsummerte tingretten i dom 25-175966TVI-TSRO/TSDN på følgende måte:

«Oppsummert skal det gjøres en sammensatt vurdering der relevante momenter er grovheten av overtredelsene, graden av skyld, fordeler ved overtredelsene, forhold på kommunens side, hvor viktig det er at pålegget overholdes og hensynet til at skape respekt for lovverket.»

Et sentralt moment som tingretten drøftet var at det før 1997 var vanlig at kommunal kontroll ved et byggetiltak ble utført ved at bygningskontrolløren møtte opp på byggeplassen og inspiserte arbeidene, se blant annet lagmannsrettens dom i LE 2008-188228.

I saken i Sandnes kommune konkluderte retten med at kommunen gjennom årene foretok flere befaringer på bryggen, uten å påpeke feil ved plasseringen, lengden eller utformingen av bryggen. Kommunen hadde også hatt minst tre befaringer av sjøhuset uten å bemerke noe om plasseringen av dette. Det gikk tretti år før kommunen reagerte, noe som fremstår som urimelig.

Retten klandrer eieren for at det er oppført en rekke tiltak uten skriftlig søknad eller melding, som garntørke, lysthus og levegger. Likevel konkluderte retten imidlertid med at eier ikke hadde tatt seg til rette uten dialog med kommunen. Basert på hans kontakt med kommunen er det sannsynlig at han trodde at han kunne bygge tiltakene.

Avslutningsvis bemerket retten at vedtaket om tilbakeføring ville innebærer betydelige konsekvenser for eier. Rivningskostnadene vil alene komme på mellom to og fire millioner kroner, dog var disse anslagene nokså usikre. Det ble fra retten lagt liten vekt på kostnadsspørsmålet i den samlede rimelighetsvurderingen, noe som kan leses som at retten ikke var i tvil på øvrig grunnlag.

Dommen fra Sør -Rogaland tingrett er i skrivende stund formelt sett ikke rettskraftig, da ankefristen ikke er utløpt. Saken fanget imidlertid interessen hos de folkevalgte i kommunen, som ifølge Stavanger Aftenblad, bak lukkede dører i siste kommunestyremøte før sommerferien besluttet følgende:

«Etter en samlet vurdering finner kommunestyret at dommen skal aksepteres og ikke ankes til lagmannsretten».

Samme avis omtalte også at vedtaket i kommunestyret skjedd mot administrasjonens og ekstern advokats råd, som vurderte det dithen at dommen bygde på en feil forståelse av eller bruk av myndighetsmisbrukslæren. Nærmere bestemt skranken mot grov urimelighet og at denne grensen er trukket for lavt i denne saken.

Kanskje finnes det, eller burde det finnes, en grense for hvilken gammel moro offentlig tilsynsmyndighet bør bruke ressursene på? Enten i alder eller i omfang, praktisk eller juridisk.

Det har i hvert fall politikerne i Sandnes satt rammen for i denne konkrete saken.